ACM stelt lagere toegangstarieven KPN en Glaspoort vast om concurrentie voor snel internet te stimuleren

De ACM heeft toezeggingen van KPN en Glaspoort voor lagere tarieven en gunstigere voorwaarden voor toegang van andere telecomaanbieders tot hun glasvezelnetwerk bindend verklaard. Dat betekent dat de ACM toezicht houdt op de naleving van deze nieuwe voorwaarden en tarieven. De voorwaarden gaan per direct in en KPN en Glaspoort moeten zich er tot 2030 aan houden. Naar aanleiding daarvan stopt het onderzoek van de ACM naar een overtreding van de Mededingingswet door KPN en Glaspoort. De ACM vindt in dit geval het bindend verklaren van de toezeggingen effectiever dan het opleggen van een sanctie.

Door KPN en Glaspoort voor meerdere jaren te binden aan deze toezeggingen, maakt de ACM het mogelijk dat andere telecomaanbieders scherp kunnen concurreren op deze glasvezelnetwerken, terwijl er ruimte blijft voor rendabele investeringen in glasvezel door KPN, Glaspoort en andere netwerkpartijen. De toegangstarieven gaan flink omlaag: afhankelijk van het type toegang met 10 tot 50 procent. Volgens het model van de ACM loopt het geschatte voordeel voor consumenten op tot 230 miljoen euro per jaar. Consumenten kunnen op deze manier naar verwachting profiteren van lagere prijzen en een hogere kwaliteit van dienstverlening.

De ACM constateerde in haar onderzoek naar de telecommarkt risico’s voor de concurrentie op de markt voor snel internet. Zo waren de tarieven voor toegang tot het glasvezelnetwerk van KPN en Glaspoort relatief hoog, waardoor andere marktpartijen niet goed (duurzaam) konden concurreren via de glasvezelnetwerken van KPN en Glaspoort. Daardoor bestaat het risico dat consumenten te veel betalen of kwalitatief minder goede internetdiensten krijgen. Dit onderzoek was voor KPN en Glaspoort aanleiding om een toezeggingsvoorstel te doen om deze risico’s weg te nemen. Daar heeft de ACM een ontwerpbesluit over gepubliceerd, zodat marktpartijen daarop konden reageren. Naar aanleiding van deze reacties hebben KPN en Glaspoort hun toezeggingen uitgebreid en aangescherpt. De ACM heeft uitgebreide feiten en cijfers van marktpartijen opgevraagd om de toezeggingen te beoordelen. In het besluit laat de ACM zien dat de aangescherpte toezeggingen voldoende zijn voor andere telecomaanbieders om winstgevend scherpe consumentenprijzen te hanteren op de glasvezelnetwerken.

• Telecomaanbieders hebben aandacht gevraagd voor de aannames binnen de tariefstructuur van KPN en Glaspoort. Marktpartijen hebben laten zien dat deze aannames niet altijd overeenkomen met de praktijk, wat kan resulteren in hogere tarieven. In reactie daarop hebben KPN en Glaspoort de tariefstructuur aangepast waardoor nu voor alle tarieven geldt dat deze significant lager worden.
• Marktpartijen wezen erop dat het toekomstige toegangstarief voor nieuwe hogere snelheden alleen was afgeleid van de dienst internet-only van KPN, maar dat ook gekeken moet worden naar de kortingen en de prijzen in bundels die KPN aan consumenten biedt. KPN en Glaspoort hebben hun toezeggingen hierop aangepast.
• Diverse telecomaanbieders benadrukken dat de toegangstarieven jaarlijks worden verhoogd met (een deel van) de inflatie, die tegenwoordig relatief hoog is. KPN en Glaspoort hebben daarom de voorgestelde indexering verder gematigd, zodat ook bij een zeer hoge inflatie de indexering de komende jaren niet meer dan 3,5 procent bedraagt.
• Telecomaanbieders zagen het risico dat KPN grote delen van zijn glasvezelnetwerken onderbrengt bij Glaspoort, dat hogere toegangstarieven hanteert. KPN verwacht dat dit niet gebeurt, maar zegt compensatie toe door in zo’n geval zijn eigen toegangstarieven verder te verlagen.
• Telecomaanbieders wezen erop dat het ontwerpbesluit vooral gaat over tarieven, waarbij voor de ACM geen rol is beschreven om toezicht te houden op de redelijkheid, non-discriminatie en transparantie van de toegang. KPN en Glaspoort hebben daarom toegezegd dat zij zich houden aan deze principes. De ACM kan op verzoek betrokken worden in geschillen en handhavend optreden als KPN en Glaspoort de toezeggingen niet nakomen.

De ACM heeft als doel om duurzame concurrentie mogelijk te maken op de markt voor snel internet, terwijl er voldoende ruimte blijft voor investeringen in de uitrol van glasvezel. KPN en Glaspoort hebben ervoor gekozen om toezeggingen te doen, waarop de ACM grondig heeft getoetst of de toegezegde tarieven en voorwaarden voldoende ruimte bieden voor gezonde concurrentie. Dit leidt er uiteindelijk toe dat snel internet voor zoveel mogelijk mensen beschikbaar en betaalbaar is. De ACM heeft als brede markttoezichthouder meerdere instrumenten om de concurrentie te stimuleren en is van mening dat het bindend verklaren van de toezeggingen het meest geschikte instrument is.

De ACM betrekt de toezeggingen als nieuw gegeven in het onderzoek ten behoeve van het marktanalysebesluit, dat de ACM eerder dit jaar had aangehouden vanwege de toezeggingen van KPN en Glaspoort. Hierbij onderzoekt de ACM of verdergaande regulering nog noodzakelijk is, gelet op de verbeterde toegangstarieven en -voorwaarden waar KPN en Glaspoort al aan gebonden zijn voor de komende acht jaar. Daarbij is de voorlopige werkhypothese dat er geen risico’s resteren die aanleiding geven voor verdergaande regulering van KPN en Glaspoort. Deze werkhypothese wordt in de marktanalyse nog onderzocht.

De verwachting is dat de vraag naar snel internet de komende jaren toeneemt. Het kopernetwerk is in dat licht niet toekomstbestendig. Het uitfaseren van het kopernetwerk is een bedrijfseconomische keuze van KPN. De ACM begrijpt dat het alleen al vanwege de dubbele onderhoudskosten het economisch niet efficiënt is om naast een nieuw glasvezelnetwerk ook het bestaande kopernetwerk operationeel te houden. De ACM oordeelt dat de concurrentierisico’s zich specifiek voordoen op de glasvezelnetwerken en niet op het kopernetwerk, omdat KPN relatief lage toegangstarieven rekent voor koper en daarnaast verschillende migratie-aanbiedingen heeft voor telecomaanbieders die klanten overzetten van het koper- naar het glasvezelnetwerk. De ACM concludeert op basis van financiële cijfers dat de telecomaanbieders die gebruik maken van de toegezegde tarieven voor lokale netwerktoegang aan nieuwe klanten breedbanddiensten via glasvezel kunnen aanbieden voor vergelijkbare prijzen als breedbanddiensten via koper.

KPN en Glaspoort hebben het initiatief voor de toezeggingen genomen. De reikwijdte van de toezeggingen is aan hen; zij moeten zelf inschatten maken welke toezeggingen naar verwachting de concurrentierisico’s wegnemen waarnaar de ACM onderzoek doet.

Verschillende telecomaanbieders willen graag toezeggingen voor WBT; een vorm van netwerktoegang waarvoor vrijwel geen eigen netwerkinvesteringen nodig zijn. De ACM is van mening dat toezeggingen op deze vorm van toegang niet nodig zijn om duurzame concurrentie te waarborgen. De ACM verwacht bovendien dat de toezeggingen het mogelijk maken dat deze vorm van netwerktoegang voortaan ook rendabel door andere marktpartijen dan KPN kan worden aangeboden. Hierdoor kunnen uiteindelijk ook de tarieven voor WBT-toegang dalen. Marktpartijen zullen hierover met elkaar in gesprek moeten gaan.

Sommige partijen stellen dat de ACM WBT-toegang tot het netwerk van KPN en Glaspoort moet reguleren. De ACM wijst erop dat deze vorm van toegang al in 2012 is gedereguleerd en de hoogste bestuursrechter dit heeft bevestigd. Ook de Europese Commissie stelt dat toezichthouders deze vorm van toegang niet meer moeten reguleren.

De ACM bindt KPN en Glaspoort aan de toegezegde toegangstarieven en -voorwaarden. Gedurende de hele looptijd van het besluit houdt de ACM toezicht op de naleving van de toezeggingen en dat de toegangsvoorwaarden redelijk, transparant en niet discriminerend zijn. De ACM kan betrokken worden bij geschillen en handhaven als KPN en Glaspoort de toezeggingen niet nakomen. Op verzoek van concurrenten of op eigen initiatief kan de ACM alle nodige informatie vorderen van KPN en Glaspoort om naleving van de toezeggingen te controleren. Bovendien zijn in de toezeggingen al op voorhand afspraken vastgelegd over nieuwe diensten met hogere snelheden, de jaarlijkse toename van het internetverkeer, meerjarige indexering van de tarieven, enzovoorts. Daarmee wordt geanticipeerd op langjarige ontwikkelingen in de internetmarkt.